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各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國的基本國情和水情。當前我國水資源面臨的形勢十分嚴峻，水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題日益突出，已成為制約經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的主要瓶頸。為貫徹落實(shí)好中央水利工作會(huì )議和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號）的要求，現就實(shí)行最嚴格水資源管理制度提出以下意見(jiàn)：
一、總體要求
?。ㄒ唬┲笇枷?。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，以水資源配置、節約和保護為重點(diǎn)，強化用水需求和用水過(guò)程管理，通過(guò)健全制度、落實(shí)責任、提高能力、強化監管，嚴格控制用水總量，全面提高用水效率，嚴格控制入河湖排污總量，加快節水型社會(huì )建設，促進(jìn)水資源可持續利用和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調，保障經(jīng)濟社會(huì )長(cháng)期平穩較快發(fā)展。
?。ǘ┗驹瓌t。堅持以人為本，著(zhù)力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現實(shí)的水資源問(wèn)題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全；堅持人水和諧，尊重自然規律和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規律，處理好水資源開(kāi)發(fā)與保護關(guān)系，以水定需、量水而行、因水制宜；堅持統籌兼顧，協(xié)調好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，協(xié)調好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關(guān)系；堅持改革創(chuàng )新，完善水資源管理體制和機制，改進(jìn)管理方式和方法；堅持因地制宜，實(shí)行分類(lèi)指導，注重制度實(shí)施的可行性和有效性。
?。ㄈ┲饕繕?。
確立水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線(xiàn)，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以?xún)?；確立用水效率控制紅線(xiàn)，到2030年用水效率達到或接近世界先進(jìn)水平，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量（以2000年不變價(jià)計，下同）降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.6以上；確立水功能區限制納污紅線(xiàn)，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區納污能力范圍之內，水功能區水質(zhì)達標率提高到95%以上。
為實(shí)現上述目標，到2015年，全國用水總量力爭控制在6350億立方米以?xún)?；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量比2010年下降30%以上，農田灌溉水有效利用系數提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能區水質(zhì)達標率提高到60%以上。到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以?xún)?；萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量降低到65立方米以下，農田灌溉水有效利用系數提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能區水質(zhì)達標率提高到80%以上，城鎮供水水源地水質(zhì)全面達標。
二、加強水資源開(kāi)發(fā)利用控制紅線(xiàn)管理，嚴格實(shí)行用水總量控制
?。ㄋ模﹪栏褚巹澒芾砗退Y源論證。開(kāi)發(fā)利用水資源，應當符合主體功能區的要求，按照流域和區域統一制定規劃，充分發(fā)揮水資源的多種功能和綜合效益。建設水工程，必須符合流域綜合規劃和防洪規劃，由有關(guān)水行政主管部門(mén)或流域管理機構按照管理權限進(jìn)行審查并簽署意見(jiàn)。加強相關(guān)規劃和項目建設布局水資源論證工作，國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃以及城市總體規劃的編制、重大建設項目的布局，應當與當地水資源條件和防洪要求相適應。嚴格執行建設項目水資源論證制度，對未依法完成水資源論證工作的建設項目，審批機關(guān)不予批準，建設單位不得擅自開(kāi)工建設和投產(chǎn)使用，對違反規定的，一律責令停止。
?。ㄎ澹﹪栏窨刂屏饔蚝蛥^域取用水總量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區域的取用水總量控制指標體系，實(shí)施流域和區域取用水總量控制。各省、自治區、直轄市要按照江河流域水量分配方案或取用水總量控制指標，制定年度用水計劃，依法對本行政區域內的年度用水實(shí)行總量管理。建立健全水權制度，積極培育水市場(chǎng)，鼓勵開(kāi)展水權交易，運用市場(chǎng)機制合理配置水資源。
?。﹪栏駥?shí)施取水許可。嚴格規范取水許可審批管理，對取用水總量已達到或超過(guò)控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水；對取用水總量接近控制指標的地區，限制審批建設項目新增取水。對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或列入國家產(chǎn)業(yè)結構調整指導目錄中淘汰類(lèi)的，產(chǎn)品不符合行業(yè)用水定額標準的，在城市公共供水管網(wǎng)能夠滿(mǎn)足用水需要卻通過(guò)自備取水設施取用地下水的，以及地下水已嚴重超采的地區取用地下水的建設項目取水申請，審批機關(guān)不予批準。
?。ㄆ撸﹪栏袼Y源有償使用。合理調整水資源費征收標準，擴大征收范圍，嚴格水資源費征收、使用和管理。各省、自治區、直轄市要抓緊完善水資源費征收、使用和管理的規章制度，嚴格按照規定的征收范圍、對象、標準和程序征收，確保應收盡收，任何單位和個(gè)人不得擅自減免、緩征或停征水資源費。水資源費主要用于水資源節約、保護和管理，嚴格依法查處擠占挪用水資源費的行為。
?。ò耍﹪栏竦叵滤芾砗捅Ｗo。加強地下水動(dòng)態(tài)監測，實(shí)行地下水取用水總量控制和水位控制。各省、自治區、直轄市人民政府要盡快核定并公布地下水禁采和限采范圍。在地下水超采區，禁止農業(yè)、工業(yè)建設項目和服務(wù)業(yè)新增取用地下水，并逐步削減超采量，實(shí)現地下水采補平衡。深層承壓地下水原則上只能作為應急和戰略?xún)渌?。依法規范機井建設審批管理，限期關(guān)閉在城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內的自備水井。抓緊編制并實(shí)施全國地下水利用與保護規劃以及南水北調東中線(xiàn)受水區、地面沉降區、海水入侵區地下水壓采方案，逐步削減開(kāi)采量。
?。ň牛娀Y源統一調度。流域管理機構和縣級以上地方人民政府水行政主管部門(mén)要依法制訂和完善水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃，對水資源實(shí)行統一調度。區域水資源調度應當服從流域水資源統一調度，水力發(fā)電、供水、航運等調度應當服從流域水資源統一調度。水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃一經(jīng)批準，有關(guān)地方人民政府和部門(mén)等必須服從。
三、加強用水效率控制紅線(xiàn)管理，全面推進(jìn)節水型社會(huì )建設
?。ㄊ┤婕訌姽澕s用水管理。各級人民政府要切實(shí)履行推進(jìn)節水型社會(huì )建設的責任，把節約用水貫穿于經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和群眾生活生產(chǎn)全過(guò)程，建立健全有利于節約用水的體制和機制。穩步推進(jìn)水價(jià)改革。各項引水、調水、取水、供用水工程建設必須首先考慮節水要求。水資源短缺、生態(tài)脆弱地區要嚴格控制城市規模過(guò)度擴張，限制高耗水工業(yè)項目建設和高耗水服務(wù)業(yè)發(fā)展，遏制農業(yè)粗放用水。
?。ㄊ唬娀盟~管理。加快制定高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水定額國家標準。各省、自治區、直轄市人民政府要根據用水效率控制紅線(xiàn)確定的目標，及時(shí)組織修訂本行政區域內各行業(yè)用水定額。對納入取水許可管理的單位和其他用水大戶(hù)實(shí)行計劃用水管理，建立用水單位重點(diǎn)監控名錄，強化用水監控管理。新建、擴建和改建建設項目應制訂節水措施方案，保證節水設施與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)（即“三同時(shí)”制度），對違反“三同時(shí)”制度的，由縣級以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)或流域管理機構責令停止取用水并限期整改。
?。ㄊ┘涌焱七M(jìn)節水技術(shù)改造。制定節水強制性標準，逐步實(shí)行用水產(chǎn)品用水效率標識管理，禁止生產(chǎn)和銷(xiāo)售不符合節水強制性標準的產(chǎn)品。加大農業(yè)節水力度，完善和落實(shí)節水灌溉的產(chǎn)業(yè)支持、技術(shù)服務(wù)、財政補貼等政策措施，大力發(fā)展管道輸水、噴灌、微灌等高效節水灌溉。加大工業(yè)節水技術(shù)改造，建設工業(yè)節水示范工程。充分考慮不同工業(yè)行業(yè)和工業(yè)企業(yè)的用水狀況和節水潛力，合理確定節水目標。有關(guān)部門(mén)要抓緊制定并公布落后的、耗水量高的用水工藝、設備和產(chǎn)品淘汰名錄。加大城市生活節水工作力度，開(kāi)展節水示范工作，逐步淘汰公共建筑中不符合節水標準的用水設備及產(chǎn)品，大力推廣使用生活節水器具，著(zhù)力降低供水管網(wǎng)漏損率。鼓勵并積極發(fā)展污水處理回用、雨水和微咸水開(kāi)發(fā)利用、海水淡化和直接利用等非常規水源開(kāi)發(fā)利用。加快城市污水處理回用管網(wǎng)建設，逐步提高城市污水處理回用比例。非常規水源開(kāi)發(fā)利用納入水資源統一配置。
四、加強水功能區限制納污紅線(xiàn)管理，嚴格控制入河湖排污總量
?。ㄊ﹪栏袼δ軈^監督管理。完善水功能區監督管理制度，建立水功能區水質(zhì)達標評價(jià)體系，加強水功能區動(dòng)態(tài)監測和科學(xué)管理。水功能區布局要服從和服務(wù)于所在區域的主體功能定位，符合主體功能區的發(fā)展方向和開(kāi)發(fā)原則。從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量。各級人民政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據。切實(shí)加強水污染防控，加強工業(yè)污染源控制，加大主要污染物減排力度，提高城市污水處理率，改善重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量，防治江河湖庫富營(yíng)養化。流域管理機構要加強重要江河湖泊的省界水質(zhì)水量監測。嚴格入河湖排污口監督管理，對排污量超出水功能區限排總量的地區，限制審批新增取水和入河湖排污口。
?。ㄊ模┘訌婏嬘盟幢Ｗo。各省、自治區、直轄市人民政府要依法劃定飲用水水源保護區，開(kāi)展重要飲用水水源地安全保障達標建設。禁止在飲用水水源保護區內設置排污口，對已設置的，由縣級以上地方人民政府責令限期拆除?？h級以上地方人民政府要完善飲用水水源地核準和安全評估制度，公布重要飲用水水源地名錄。加快實(shí)施全國城市飲用水水源地安全保障規劃和農村飲水安全工程規劃。加強水土流失治理，防治面源污染，禁止破壞水源涵養林。強化飲用水水源應急管理，完善飲用水水源地突發(fā)事件應急預案，建立備用水源。
?。ㄊ澹┩七M(jìn)水生態(tài)系統保護與修復。開(kāi)發(fā)利用水資源應維持河流合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位，充分考慮基本生態(tài)用水需求，維護河湖健康生態(tài)。編制全國水生態(tài)系統保護與修復規劃，加強重要生態(tài)保護區、水源涵養區、江河源頭區和濕地的保護，開(kāi)展內源污染整治，推進(jìn)生態(tài)脆弱河流和地區水生態(tài)修復。研究建立生態(tài)用水及河流生態(tài)評價(jià)指標體系，定期組織開(kāi)展全國重要河湖健康評估，建立健全水生態(tài)補償機制。
五、保障措施
?。ㄊ┙⑺Y源管理責任和考核制度。要將水資源開(kāi)發(fā)、利用、節約和保護的主要指標納入地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展綜合評價(jià)體系，縣級以上地方人民政府主要負責人對本行政區域水資源管理和保護工作負總責。國務(wù)院對各省、自治區、直轄市的主要指標落實(shí)情況進(jìn)行考核，水利部會(huì )同有關(guān)部門(mén)具體組織實(shí)施，考核結果交由干部主管部門(mén)，作為地方人民政府相關(guān)領(lǐng)導干部和相關(guān)企業(yè)負責人綜合考核評價(jià)的重要依據。具體考核辦法由水利部會(huì )同有關(guān)部門(mén)制訂，報國務(wù)院批準后實(shí)施。有關(guān)部門(mén)要加強溝通協(xié)調，水行政主管部門(mén)負責實(shí)施水資源的統一監督管理，發(fā)展改革、財政、國土資源、環(huán)境保護、住房城鄉建設、監察、法制等部門(mén)按照職責分工，各司其職，密切配合，形成合力，共同做好最嚴格水資源管理制度的實(shí)施工作。
?。ㄊ撸┙∪Y源監控體系。抓緊制定水資源監測、用水計量與統計等管理辦法，健全相關(guān)技術(shù)標準體系。加強省界等重要控制斷面、水功能區和地下水的水質(zhì)水量監測能力建設。流域管理機構對省界水量的監測核定數據作為考核有關(guān)省、自治區、直轄市用水總量的依據之一，對省界水質(zhì)的監測核定數據作為考核有關(guān)省、自治區、直轄市重點(diǎn)流域水污染防治專(zhuān)項規劃實(shí)施情況的依據之一。加強取水、排水、入河湖排污口計量監控設施建設，加快建設國家水資源管理系統，逐步建立中央、流域和地方水資源監控管理平臺，加快應急機動(dòng)監測能力建設，全面提高監控、預警和管理能力。及時(shí)發(fā)布水資源公報等信息。
?。ㄊ耍┩晟扑Y源管理體制。進(jìn)一步完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制，切實(shí)加強流域水資源的統一規劃、統一管理和統一調度。強化城鄉水資源統一管理，對城鄉供水、水資源綜合利用、水環(huán)境治理和防洪排澇等實(shí)行統籌規劃、協(xié)調實(shí)施，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。
?。ㄊ牛┩晟扑Y源管理投入機制。各級人民政府要拓寬投資渠道，建立長(cháng)效、穩定的水資源管理投入機制，保障水資源節約、保護和管理工作經(jīng)費，對水資源管理系統建設、節水技術(shù)推廣與應用、地下水超采區治理、水生態(tài)系統保護與修復等給予重點(diǎn)支持。中央財政加大對水資源節約、保護和管理的支持力度。
?。ǘ┙∪叻ㄒ幒蜕鐣?huì )監督機制。抓緊完善水資源配置、節約、保護和管理等方面的政策法規體系。廣泛深入開(kāi)展基本水情宣傳教育，強化社會(huì )輿論監督，進(jìn)一步增強全社會(huì )水憂(yōu)患意識和水資源節約保護意識，形成節約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。大力推進(jìn)水資源管理科學(xué)決策和民主決策，完善公眾參與機制，采取多種方式聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，進(jìn)一步提高決策透明度。對在水資源節約、保護和管理中取得顯著(zhù)成績(jì)的單位和個(gè)人給予表彰獎勵。
國務(wù)院
二○一二年一月十二日