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落實(shí)綠色發(fā)展理念 全面推行河長(cháng)制河湖管理模式
陳 雷
《 人民日報 》（ 2016年12月12日 15 版）
習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導小組第二十八次會(huì )議，審議通過(guò)《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)該意見(jiàn)。這是貫徹新發(fā)展理念、建設美麗中國的重大戰略，也是加強河湖管理保護、保障國家水安全的重要舉措。我們要深入學(xué)習領(lǐng)會(huì )，著(zhù)力抓好落實(shí)。
充分認識全面推行河長(cháng)制的重大意義
江河湖泊是地球的血脈、生命的源泉、文明的搖籃，也是經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的基礎支撐。我國江河湖泊眾多，水系發(fā)達，流域面積50平方公里以上河流共45203條，總長(cháng)度達150.85萬(wàn)公里；常年水面面積1平方公里以上的天然湖泊2865個(gè)，湖泊水面總面積7.80萬(wàn)平方公里。這些江河湖泊，孕育了中華文明，哺育了中華民族，是祖先留給我們的寶貴財富，也是子孫后代賴(lài)以生存發(fā)展的珍貴資源。保護江河湖泊，事關(guān)人民群眾福祉，事關(guān)中華民族長(cháng)遠發(fā)展。
第一，全面推行河長(cháng)制是落實(shí)綠色發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設的必然要求。習近平總書(shū)記多次就生態(tài)文明建設作出重要指示，強調要樹(shù)立“綠水青山就是金山銀山”的強烈意識，努力走向社會(huì )主義生態(tài)文明新時(shí)代。在推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會(huì )上，習近平總書(shū)記強調，要走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，把修復長(cháng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開(kāi)發(fā)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)》把江河湖泊保護擺在重要位置，提出明確要求。江河湖泊具有重要的資源功能、生態(tài)功能和經(jīng)濟功能，是生態(tài)系統和國土空間的重要組成部分。落實(shí)綠色發(fā)展理念，必須把河湖管理保護納入生態(tài)文明建設的重要內容，作為加快轉變發(fā)展方式的重要抓手，全面推行河長(cháng)制，促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展。
第二，全面推行河長(cháng)制是解決我國復雜水問(wèn)題、維護河湖健康生命的有效舉措。習近平總書(shū)記多次強調，當前我國水安全呈現出新老問(wèn)題相互交織的嚴峻形勢，特別是水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等新問(wèn)題愈加突出。河湖水系是水資源的重要載體，也是新老水問(wèn)題體現最為集中的區域。近年來(lái)各地積極采取措施加強河湖治理、管理和保護，取得了顯著(zhù)的綜合效益，但河湖管理保護仍然面臨嚴峻挑戰。一些河流特別是北方河流開(kāi)發(fā)利用已接近甚至超出水環(huán)境承載能力，導致河道干涸、湖泊萎縮，生態(tài)功能明顯下降；一些地區廢污水排放量居高不下，超出水功能區納污能力，水環(huán)境狀況堪憂(yōu)；一些地方侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂等現象時(shí)有發(fā)生，嚴重影響河湖防洪、供水、航運、生態(tài)等功能發(fā)揮。解決這些問(wèn)題，亟須大力推行河長(cháng)制，推進(jìn)河湖系統保護和水生態(tài)環(huán)境整體改善，維護河湖健康生命。
第三，全面推行河長(cháng)制是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng )新。習近平總書(shū)記深刻指出，河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續之危，要求從全面建成小康社會(huì )、實(shí)現中華民族永續發(fā)展的戰略高度，重視解決好水安全問(wèn)題。河湖管理是水治理體系的重要組成部分。近年來(lái)，一些地區先行先試，進(jìn)行了有益探索，目前已有8個(gè)省、直轄市全面推行河長(cháng)制，16個(gè)省、自治區、直轄市在部分市縣或流域水系實(shí)行了河長(cháng)制。這些地方在推行河長(cháng)制方面普遍實(shí)行黨政主導、高位推動(dòng)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、責任追究，取得了很好的效果，形成了許多可復制、可推廣的成功經(jīng)驗。實(shí)踐證明，維護河湖生命健康、保障國家水安全，需要大力推行河長(cháng)制，積極發(fā)揮地方黨委政府的主體作用，明確責任分工、強化統籌協(xié)調，形成人與自然和諧發(fā)展的河湖生態(tài)新格局。
準確把握全面推行河長(cháng)制的任務(wù)要求
全面推行河長(cháng)制，必須深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )和習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，堅持節水優(yōu)先、空間均衡、系統治理、兩手發(fā)力，以保護水資源、防治水污染、改善水環(huán)境、修復水生態(tài)為主要任務(wù)，全面建立省、市、縣、鄉四級河長(cháng)體系，構建責任明確、協(xié)調有序、監管?chē)栏?、保護有力的河湖管理保護機制，為維護河湖健康生命、實(shí)現河湖功能永續利用提供制度保障。
全面推行河長(cháng)制，要堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅持黨政領(lǐng)導、部門(mén)聯(lián)動(dòng)，堅持問(wèn)題導向、因地制宜，堅持強化監督、嚴格考核。生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展是全面推行河長(cháng)制的立足點(diǎn)，核心是把尊重自然、順應自然、保護自然的理念貫穿到河湖管理保護與開(kāi)發(fā)利用全過(guò)程，促進(jìn)河湖休養生息、維護河湖生態(tài)功能。黨政領(lǐng)導、部門(mén)聯(lián)動(dòng)是全面推行河長(cháng)制的著(zhù)力點(diǎn)，核心是建立健全以黨政領(lǐng)導負責制為核心的責任體系，明確各級河長(cháng)職責，協(xié)調各方力量，形成一級抓一級、層層抓落實(shí)的工作格局。問(wèn)題導向、因地制宜是全面推行河長(cháng)制的關(guān)鍵點(diǎn)，核心是從不同地區、不同河湖實(shí)際出發(fā)，統籌上下游、左右岸，實(shí)行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問(wèn)題。強化監督、嚴格考核是全面推行河長(cháng)制的支撐點(diǎn)，核心是建立健全河湖管理保護的監督考核和責任追究制度，拓展公眾參與渠道，讓人民群眾不斷感受到河湖生態(tài)環(huán)境的改善。
全面推行河長(cháng)制，必須抓好以下重點(diǎn)工作。
第一，強化紅線(xiàn)約束，確保河湖資源永續利用。河湖因水而成，充沛的水量是維護河湖健康生命的基本要求。從各地的實(shí)踐看，保護河湖必須把節水護水作為首要任務(wù)，落實(shí)最嚴格水資源管理制度，強化水資源開(kāi)發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區限制納污三條紅線(xiàn)的剛性約束。要實(shí)行水資源消耗總量和強度雙控行動(dòng)，嚴格重大規劃和建設項目水資源論證，切實(shí)做到以水定需、量水而行、因水制宜。要大力推進(jìn)節水型社會(huì )建設，嚴格限制發(fā)展高耗水項目，堅決遏制用水浪費，保證河湖生態(tài)基流，確保河湖功能持續發(fā)揮、資源永續利用。
第二，落實(shí)空間管控，構建科學(xué)合理岸線(xiàn)格局。水域岸線(xiàn)是河湖生態(tài)系統的重要載體。從各地的實(shí)踐看，保護河湖必須堅持統籌規劃、科學(xué)布局、強化監管，嚴格水生態(tài)空間管控，塑造健康自然的河湖岸線(xiàn)。要依法劃定河湖管理范圍，嚴禁以各種名義侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，嚴格涉河湖活動(dòng)的社會(huì )管理。要科學(xué)劃分岸線(xiàn)功能區，強化分區管理和用途管制，保護河湖水域岸線(xiàn)，對岸線(xiàn)亂占濫用、多占少用、占而不用等突出問(wèn)題開(kāi)展清理整治，確保岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用科學(xué)有序、高效生態(tài)。
第三，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控，破解河湖水體污染難題。人民群眾對水污染反映強烈，防治水污染是政府義不容辭的責任。從各地的實(shí)踐看，水污染問(wèn)題表現在水中，根子在岸上，保護河湖必須全面落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計劃》，實(shí)行水陸統籌，強化聯(lián)防聯(lián)控。要加強源頭控制，深入排查入河湖污染源，統籌治理工礦企業(yè)污染、城鎮生活污染、畜禽養殖污染、水產(chǎn)養殖污染、農業(yè)面源污染、船舶港口污染。要嚴格水功能區監督管理，完善入河湖排污管控機制和考核體系，優(yōu)化入河湖排污口布局，嚴控入河湖排污總量，讓河流更加清潔、湖泊更加清澈。
第四，統籌城鄉水域，建設水清岸綠美好環(huán)境。良好的水生態(tài)環(huán)境，是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。從各地的實(shí)踐看，保護河湖必須因地制宜、綜合施策，全面改善江河湖泊水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。要強化水環(huán)境質(zhì)量目標管理，建立健全水環(huán)境風(fēng)險評估排查、預警預報與響應機制，推進(jìn)水環(huán)境治理網(wǎng)格化和信息化建設。要強化飲用水水源地規范化建設，切實(shí)保障飲用水水源安全，不斷提升水資源風(fēng)險防控能力。要大力推進(jìn)城市水生態(tài)文明建設和農村河塘整治，著(zhù)力打造自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市和河暢水清、岸綠景美的美麗鄉村。
第五，注重系統治理，永葆江河湖泊生機活力。山水林田湖是一個(gè)生命共同體。從各地的實(shí)踐看，保護河湖必須統籌兼顧、系統治理，全面加強河湖生態(tài)修復，維護河湖健康生命。要依法保護自然河湖、濕地等水源涵養空間，在規劃的基礎上穩步實(shí)施退田還湖還濕、退漁還湖，著(zhù)力保護河湖生物生境。要大力開(kāi)展河湖健康評估，推進(jìn)江河湖庫水系連通，切實(shí)提高水生態(tài)環(huán)境容量。要積極推進(jìn)建立生態(tài)保護補償機制，加大江河源頭區、水源涵養區、生態(tài)敏感區保護力度，對三江源區、南水北調水源區等重要生態(tài)保護區實(shí)行更嚴格的保護。加強水土流失預防監督和綜合整治，建設生態(tài)清潔型小流域，著(zhù)力構建河湖綠色生態(tài)廊道。
廣泛凝聚保護河湖的強大合力
全面推行河長(cháng)制是一項復雜的系統工程，必須強化組織領(lǐng)導、宣傳發(fā)動(dòng)和監督考核，廣泛匯聚全社會(huì )力量，確保取得實(shí)實(shí)在在的成效。
第一，狠抓責任落實(shí)。各地要按照《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》要求，抓緊編制符合實(shí)際的實(shí)施方案，健全完善配套政策措施。各?。▍^、市）黨委或政府主要負責同志要親自擔任總河長(cháng)，省、市、縣、鄉要分級分段設立河長(cháng)。各級河長(cháng)要堅持守土有責、守土盡責，履行好組織領(lǐng)導職責，協(xié)調解決河湖管理保護重大問(wèn)題，對跨行政區域的河湖明晰管理責任，協(xié)調上下游、左右岸實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控。
第二，強化部門(mén)聯(lián)動(dòng)。河湖管理保護涉及水利、環(huán)保、發(fā)展改革、財政、國土、交通、住建、農業(yè)、衛生、林業(yè)等多個(gè)部門(mén)。各部門(mén)要在河長(cháng)的組織領(lǐng)導下，各司其職、各負其責，密切配合、協(xié)調聯(lián)動(dòng)，依法履行河湖管理保護的相關(guān)職責。各級水利部門(mén)和流域管理機構在認真做好河長(cháng)制有關(guān)工作的同時(shí)，要切實(shí)強化流域綜合規劃、防洪調度、水資源配置和水量調度等工作。
第三，構建長(cháng)效機制。因地制宜設置河長(cháng)制辦公室，建立河長(cháng)會(huì )議制度、信息共享制度、工作督察制度，定期通報河湖管理保護情況，協(xié)調解決河湖管理保護的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，對河長(cháng)制實(shí)施情況和河長(cháng)履職情況進(jìn)行督察。健全涉河建設項目管理、水域和岸線(xiàn)保護、河湖采砂管理、水域占用補償和岸線(xiàn)有償使用等制度，構建河湖管護長(cháng)效機制。
第四，加強依法監管。健全河湖管理特別是流域管理法規制度，完善行政執法與刑事司法銜接機制，建立部門(mén)聯(lián)合執法機制，落實(shí)河湖管理保護執法監管的責任主體、人員、設備和經(jīng)費，依法強化河湖管理保護監管。強化河湖日常監管巡查制度，嚴厲打擊涉河湖違法行為，切實(shí)維護良好的河湖管理秩序。
第五，嚴格考核問(wèn)責。根據不同河湖存在的主要問(wèn)題，實(shí)行差異化績(jì)效評價(jià)考核，將領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結果及整改情況作為考核的重要參考?？h級及以上河長(cháng)負責對相應河湖下一級河長(cháng)進(jìn)行考核，考核結果作為地方黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)的重要依據。實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關(guān)規定追究責任。
第六，引導公眾參與。建立河湖管理保護信息發(fā)布平臺，公告河長(cháng)名單，通過(guò)設立河長(cháng)公示牌、聘請社會(huì )監督員等方式，對河湖管理保護效果進(jìn)行監督。加大新聞宣傳和輿論引導力度，提高社會(huì )公眾對河湖保護工作的責任意識和參與意識，營(yíng)造全社會(huì )關(guān)愛(ài)河湖、珍惜河湖、保護河湖的濃厚氛圍。
（作者為水利部黨組書(shū)記、部長(cháng)）